税收优惠政策落实过程中存在的问题和建议

一、当前税收优惠政策存在的问题

（一）优惠政策繁杂多样使税制链条受到冲击

税收优惠主要包括三个方面，一是减税免税，二是界定起征点，三是设定免征额，有税基式减免，税率式减免，税额式减免三种具体方式。详细划分起来，有针对税种的，也有针对行业、产业的，有针对社会群体的，也有针对个别企事业单位的，有长期性减免的，也有短期性的，有针对内资的，也有针对外资的。每一个税种中都明确了具体的优惠条目，如企业所得税，对不同的经营类型（如校办工厂、军工企业、劳服企业、福利企业等）、不同地区（如开发区、老少边穷等）、不同经营项目（如高新技术企业、废旧物资等）都制定了具体的优惠照顾；营业税，除税种本身所设定的免税项目和起征点之外，还有许多各种名目、类型的减免税项目，比如仅行政事业性收费不征营业税项目名单就下达了五批，每一批都列举数十、上百个。这些优惠政策凸现出下列特点：

第一，类别多掌握难。各种优惠政策类别多样，条理性差，相互之间联系性不强或互不关联，自成一体，不仅纳税人，包括许多执行政策的税务干部也很难做到掌握或运用的准确无误。

第二，变化快记忆难。新旧政策的更替快，纳税人的信息渠道有时不畅通，对政策不能及时完全掌握，处理财务信息时对一些政策往往有一种似是而非的感觉，或因查阅了旧文件、引用了旧政策而导致不必要损失的情况也时有发生。

第三，变化依然跟不上形势的发展。大多数税收优惠政策都是针对微观经济形势的变化而做的局部调整。对于目前的经济发展形势来说，这些微调只能起暂时性的作用，并不能跟上宏观形势发展的需要，在实际操作中，已有将来会有更多的不适应性表现出来。

第四，导致税制链条不完整。税收制度本身是一个完整的体系，而优惠政策就是在这个完整严肃的体系上打开的一个个小“天窗”，优惠政策制定的越多，税制链条的完整性就越受到冲击。1994年我国在进行税制改革时，对税收优惠的范围、内容都做了大幅度的调整，压缩了许多减免税项目，除确有必要保留的减免税政策在税法中明确规定外，还规定：执行中一般不再减免税；政策性的减免税过渡一段时间后逐步取消；由于自然灾害等客观原因需要扶持的，原则上由财政统筹考虑，通过财政支出的形式解决。但实际上，税收优惠的政策制定已经远远超出这个原则，尽管每一政策制定之时都有其社会历史原因，但总体来说，有很多政策已经完成了其历史使命，亟待清除出税收优惠的行列了。加上加入世贸组织，各种经济贸易行为的全球化、网络化、电子化，许多新的经营方式的出现，都要求我们必须对以前的税收政策及各种优惠进行“大清理”，形成规范性、完整性、灵活性和调控力强的弹性税收制度。

第五，税收优惠政策传达和落实的滞后性。如一个政策性文件从总局、省局到市局、县局，再到基层所，往往需要好几个月的时间，还有很多跨年度文件。许多文件的制发时间远远滞后于文件规定的政策执行时间，到了基层所也并不能够及时传达到纳税户手中；为了让广大税务干部和纳税人更充分了解税收政策，我们各级税务部门从自身业务出发，费时费力耗资编写出的优惠政策供大家学习参考，但一些书刚刚编写出来，或者甚至还在印刷中，其中有的内容已经变化了，过时了；而对应享受优惠的纳税人来说，更是常常因为各种手续、资料、程序的复杂繁琐占据其享受优惠的时限，影响其利益，侵犯其权利。